日前，中办、国办印发《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》》(下称《意见》)，将所有权、承包权、经营权(以下简称“三权”)分置并行视为继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。

业内评价称，这是近年来土地制度改革中非常重大的改革，也是对之前土改思路的进一步确认。下一步会为土地法律的修订做准备，最终将其法律化。不过，一方面肯定“三权分置”是一项比过去都有进步的制度安排，另一方面还需要正视制度创新之外所面临的难题。

需要说明的是，这期间经历了两次土地权利的分离。

相对于人民公社“大锅饭”，“交够国家的，留足集体的，剩下都是自己的”的劳动分配方式显然更加吸引农民。就有第一次的权利分离，将土地承包经营权从土地集体所有权上分离出来，实现“一权变两权”。此前，国务院发展研究中心农村经济研究部部长叶兴庆接受《第一财经日报》记者专访表示，大包干的本质意义实际上就是调整农民、集体、国家之间的收入分配关系。

“两权分离”后，由于土地的承包经营主体和实际的经营者是高度统一的，弊端并没有暴露出来。但是，随着工业化、城镇化的深入发展，农民大量转移，承包主体和经营主体不断分离，农业经营体制创新日趋迫切。为了更好地适应承包主体和经营主体不断分离的客观趋势，就有必要“两权变三权”，即第二次的权利分离，土地的承包权与经营权的分离。

这其实是为了解决提高农业生产效率和保障农民集体土地承包权之间的难题，而承包权与经营权的分离起到的这是这种兼顾作用，具体来说，第三方得到土地经营权后仅得到从事农业生产经营的权利，承包权仍然为原先集体经济组织成员所享有。抵押、担保、流转的客体仅是经营权，而非承包权。而三权分离的现象，早前就已经发生。1984年，中央“1号文件”首次明确“鼓励土地逐步向种田能手集中”，允许承包地流转。这已经是经营权和承包权的分离。

2013年年末，中央农村工作会议提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”，已经具备“三权分置”的雏形。在完善农村基本经营制度的基础之上，这可谓中央不断探索农村土地集体所有制的有效实现形式所进行的制度创新。

叶兴庆说，之前对土地流转比较谨慎。将“三权分置”上升到国家政策层面上，实际上是对现实的追认，对未来趋势的顺应。